股票有法,基金有法、信托有法,为什么债券不能有法?
近年来,中国债券市场实现了跨越式发展。截至2019年末,中国债券市场存量规模已达96万亿元,成为世界第二大债券市场。但是,由于缺少统领整个市场的基础性法律,债券市场发展主要依靠行政法规、部门规章和政府规范性文件。然而,行政性规范法律效力不足、规则体系复杂甚至存在冲突的情况,已经在一定程度上制约了债券市场的整体发展。因此,建议尽快制定《债券法》,夯实法律基础,保障中国债券市场长期健康稳定发展。
为什么要制定一部《债券法》?股票有法,基金有法、信托有法,为什么债券不能有法?这是中国特定的市场金融结构决定的。民法典是大陆法系思路,忽视商法,尤其无视金融法在中国的发展需要。《证券法》虽规定了公司债券,但部门法痕迹很重,无法应对如此大规模的债券市场的需要(参见《谁来监管96万亿规模的债券市场》)。
关于制定《债券法》的具体建议如下:
1、债券市场快速发展但缺乏统一的基础性法律
债券市场的主要品种包括政府债券(含国债、地方政府债券)、金融债券、企业类债券、资产支持证券和债券衍生品。债券的基础法律关系是债权债务关系,但经过“证券化”后,具有快速转让、杠杆交易、风险转移等特征。因此,各国在《合同法》之外,均制定监管型法律以保护投资者权利、维护金融市场稳定。
2000年至今,中国债券市场存量规模从2.2万亿元发展到96万亿元;企业类债券从250亿元发展到20万亿,增长近800倍。在市场飞速发展的同时,政府多头管理的问题也日益严重。虽然都是债券,但不同品种之间的管理机制差异极大,缺乏统一制度标准。诚然,不同类型的债券在社会经济体系中承担不同的融资功能,需要由不同政府部门管理。但对于境内外投资者来说,各类债券都是固定收益类产品,投资者保护制度应该一致。若债券市场没有统一的基础性法律,不同债券品种的制度差异又很大,投资者只能依靠《合同法》《破产法》主张私力救济,这将影响中国债券市场的长期竞争力,也不利于社会稳定。
2、现行法律体系严重滞后于债券市场发展
在法律和行政法规层面,涉及国债的主要法律是《国库券条例》,该条例于1992年发布,只有14个条文,却需要统领16万亿的国债市场;金融债券的法律依据是《人民银行法》,只有2条授权人民银行管理银行间债券市场,并不涉及金融债券的实体规范;涉及企业类债券的主要法律是《公司法》《证券法》《破产法》《企业债券管理条例》,但这几部法律的重大修订集中于2005年至2006年。当时企业类债券存量不足5000亿元,立法机构显然无法预见十几年间企业类债券的迅猛发展,因此在法律层面未做出充分安排,对债券持有人会议、受托管理人制度等债券投资者基本保护制度均未作规定。
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